Democracia Radical e Cidadania:
a economia moral dos sujeitos

by Sérgio Baierle, from the CIDADE website

"Sem sintaxe, não há emoção duradoura"
F. Pessoa –

Nos últimos anos, o Orçamento Participativo (OP) tem despertado os mais variados interesses. Semanalmente, pesquisadores e delegações políticas, de todos os continentes do mundo, visitam Porto Alegre. A leitura predominante valoriza essa "Escola de Cidadania" pelo seu lado social e político, pela inversão de prioridades e o investimento na melhoria das condições de vida das classes populares, a ruptura com o clientelismo, a formação de um público de sujeitos ativos nos espaços públicos regionais e temáticos. Mas existem avaliações divergentes sobre muitos aspectos do OP, sobre a necessidade de sua "legalização" ou não, sobre sua natureza como política governamental ou esfera pública "não-estatal", sobre o modo como o território é modificado, etc. Tem ainda quem, como o Banco Mundial, vê no OP sobretudo um mecanismo de controle fiscal da sociedade civil sobre o Estado. Enquanto uns investigam o processo e os seus sujeitos, outros se preocupam mais com a fórmula, com a "engenharia institucional" desenvolvida pela parceria Frente Popular – Conselho e Fóruns do OP. Hoje, quase uma centena de municípios no Brasil já diz adotar formas de OP. Nestes momentos de tradução da experiência é que se revelam as diferentes concepções sobre o sentido da participação popular e o papel do governo, pois muitas vezes se busca apenas na fórmula o que é resultado de um processo, se busca o sucesso, mas não o compromisso, a hegemonia sem o conflito, deseja-se a adesão da sociedade mas rejeitam-se seus movimentos sociais. A experiência de Porto Alegre mostra que sem uma nova "sintaxe" política para a relação Estado/sociedade, não existe solução técnica possível para os problemas de falta de legitimidade e intransparência na ação do Poder Público.

O que é Orçamento Participativo (OP)

O Prof. Boaventura de Sousa Santos definiu o OP como "uma estrutura e um processo de participação comunitária baseado em três princípios e num conjunto de instituições que funcionam como mecanismos ou canais para assegurar a participação no processo decisório do governo municipal." Os três princípios seriam: (a) participação aberta a todos os cidadãos, sem nenhum status especial atribuído às organizações comunitárias; (b) combinação de democracia direta e representativa, cuja dinâmica institucional atribui aos próprios participantes a definição das regras internas; e, (c) alocação dos recursos para investimento de acordo com uma combinação de critérios gerais e técnicos (ou seja, compatibilizando as decisões e as regras estabelecidas pelos participantes com as exigências técnicas e legais da ação governamental, respeitadas também as limitações financeiras).

O OP é um processo de múltiplas dimensões. Desde logo, enquanto processo, é produto da prática social e tem o conflito como um dos seus elementos constitutivos. Conflito que atravessa todo o ambiente no qual opera (associações comunitárias e corporativas; Conselhos Populares, espaços de co-gestão; outros conselhos existentes na cidade; governo; burocracia de governo, sobretudo no âmbito do planejamento; partidos que compõem a Frente Popular; partidos de oposição; meios de comunicação, etc.). Envolve história, envolve vontade política, envolve um espaço próprio, um ciclo de participação e implica em justiça social, em cidadania e no embrião de uma nova cultura política. Desde muito antes do governo da Frente Popular em Porto Alegre já se falava nos movimentos comunitários sobre o controle da população organizada sobre o orçamento público.

O OP não é o apêndice de um tecnocracia supostamente eficiente, muito menos uma mágica instrumental para o sucesso eleitoral. Não se trata de carimbar um selo popular, ou populista, numa grade de opções decidida de cima para baixo. Ao contrário, o OP é, de um lado, o desdobramento de lutas populares de mais de 30 anos, que agora encontraram um espaço público para seu processamento político; de outro, é um instrumento de justiça social, em três dimensões: tributária, distributiva e política. Isto significa, do ponto de vista fiscal, não apenas recuperar a capacidade financeira e estratégico-administrativa do setor público, mas também que aqueles que ganham mais, paguem mais. A evolução das receitas de Porto Alegre mostra claramente que a parceria estabelecida na co-gestão do orçamento público municipal deu credibilidade política ao governo para melhorar a arrecadação própria do Município, que hoje já representa praticamente 50% das receitas correntes (contra menos de 30% em 1989). Não obstante as perdas relativas no âmbito das transferências da União e do Estado. Porto Alegre hoje é um Município saneado financeiramente, com uma dívida pública, em agosto de 98, cf. dados do Banco Central, de R$ 46 milhões, para uma receita global anual, incluindo DEMAE e SUS, de mais de um bilhão de reais.

EVOLUÇÃO DOS PRINCIPAIS TRIBUTOS MUNICIPAIS - PORTO ALEGRE

(em milhões de R$)

Fonte: SMF-PMPA (valores corrigidos pelo IGP-DI de 31.12.98)

Em segundo lugar, trata-se efetivamente de estabelecer discriminações positivas e dar mais justamente para quem menos tem. No OP são constantemente rediscutidas as regras, tendo em conta os diferentes graus de carência e a população das várias comunidades. Considerando-se as duas principais prioridades ao longo destes 11 anos de OP em Porto Alegre, saneamento básico e pavimentação, isto permitiu estender a coleta de esgoto para 76% da cidade e pavimentar 77% das vias urbanas, além de garantir o abastecimento de água e a coleta de lixo para praticamente a totalidade da população, redesenhando a cara das vilas populares e transformando a cidade na capital de melhor qualidade de vida do Brasil. Em terceiro lugar, e como condição para os dois pontos acima, trata-se de inverter a mão do relacionamento Estado/sociedade, abrindo espaço para quem nunca teve espaço, dando mais poder político para quem menos poder econômico tem. A participação direta é fundamental como forma de garantir a todos os cidadãos, sobretudo aos mais humildes, o direito de influir pessoalmente no destino de sua cidade e de seu Estado. Não é o governo quem diz com quem aceita conversar e com quem não aceita, como ocorre no âmbito federal, em que o governo restringe-se ao parlamento e vira as costas para os setores populares organizados. É a sociedade, através de seus cidadãos e de suas entidades autônomas quem define os parceiros do jogo. Neste sentido, o OP é um espaço público essencialmente plebeu, onde o que vale é a representação efetiva, o controle dos representantes diretamente pelos representados. O crescimento do número de participantes no OP mostra claramente a sua emergência de experiência embrionária à estrutura da cultura política da cidade, sobretudo se considerarmos que o número de entidades envolvidas praticamente quadruplicou desde 1989, atingindo atualmente cerca de 3.000 (cf. PMPA-CRC). Ou seja, o processo não apenas reúne o conjunto das entidades comunitárias, como também estimula a multiplicação de novas entidades. Considerando-se que 66,9% dos participantes das plenárias, cf. nossa pesquisa, são vinculados a entidades e que cada uma dessas entidades também realiza reuniões intermediárias, é possível estimar o envolvimento de até 15% da população de Porto Alegre em algum momento do OP.

COMPARECIMENTO ANUAL NA PLENÁRIA DE MAIOR PARTICIPAÇÃO

Fonte: CRC-PMPA

O OP tem um ciclo

O OP é um processo através do qual os participantes não apenas escolhem suas prioridades de investimento para o exercício seguinte, como também discutem e deliberam sobre o conjunto dos serviços prestados pelo Município e sobre todos os itens que compõem suas receitas e despesas. Isto torna o OP algo muito maior do que uma simples consulta. Na verdade, o OP estabelece um ciclo permanente de participação, que se abre a cada ano com a Primeira Rodada, realizada em março, em cada uma das 16 regiões e 5 temáticas, na qual o governo faz uma prestação de contas (Plano de Investimentos do ano anterior e do ano em curso; situação financeira do Município; regras de funcionamento definidas pelos conselheiros do OP). A população, através de critérios censitários, define uma primeira parte do número de delegados a que tem direito, avalia as explicações prestadas pelo governo e já começa a debater suas necessidades para o exercício seguinte.

Em abril e maio, ocorrem as plenárias intermediárias, onde as comunidades reúnem-se para definir sua escala de prioridades e de obras e serviços a serem demandados. Em junho, ocorre a Segunda Rodada, onde são eleitos os conselheiros (dois titulares e dois suplentes para cada região e temática) e apresentadas as prioridades ao governo. Em julho, ocorre a posse do novo Conselho (mandato imperativo de um ano, passível de uma reeleição apenas). As demandas são então processadas pelo governo, dentro dos critérios definidos pelo Conselho do Orçamento (atualmente envolvem grau de carência de infra-estrutura ou serviço, população e grau de prioridade atribuído ao tema) e considerando as disponibilidades financeiras previstas para o ano seguinte.

A partir daí, os conselheiros discutem os números gerais da proposta orçamentária, a qual uma vez aprovada é enviada à Câmara de Vereadores até 30 de setembro de cada ano. Os vereadores, por sua vez, tem prazo até 30 de novembro para votar a Lei do Orçamento. Enquanto isso, os conselheiros do OP trabalham na definição do Plano de Investimentos, a partir de proposta base formatada pelo governo. As várias secretarias e órgãos de governo são agendadas para comparecerem ao Conselho do Orçamento, onde discutem os seus números e as suas propostas, contemplando as demandas definidas pelas regiões e temáticas. Os conselheiros, durante todo o período de seu mandato (1 ano), realizam um trabalho permanente de consulta e discussão com as suas comunidades, informando do andamento das discussões no Conselho e encaminhando ao Conselho as propostas e questões levantadas em suas regiões e temáticas. Nestas, os fóruns do OP continuam reunindo-se no mínimo uma vez por mês, fiscalizando a execução das obras e serviços e encaminhado questões pontuais de interesse das comunidades.

Em dezembro, o Conselho rediscute as regras do OP para o ano seguinte, a partir de propostas construídas em seus fóruns regionais e temáticos. Esta discussão tem entrado janeiro a dentro. Fevereiro tem férias e em março recomeça o ciclo.

A pesquisa de 1998

A síntese de pesquisa que vamos apresentar aqui foi concebida e realizada pelo CIDADE – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos e a Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC) da Prefeitura de Porto Alegre, com a colaboração de Gianpaolo Baiocchi, doutorando da Universidade de Wisconsin.

O CIDADE, responsável pela tabulação dos dados, análise e redação final, é uma Organização Não-Governamental (ONG) voltada às questões urbanas. Surgiu 11 anos atrás, no bojo do processo de ocupações de terrenos e conjuntos habitacionais realizado por cerca de 100.000 pessoas em 1987. Na época, a idéia era de que o CIDADE pudesse prestar uma assessoria técnica que viabilizasse a permanência das famílias e a negociação com os proprietários. Depois veio o trabalho de assessoria durante o que podemos chamar como período constituinte, da Constituição de 1988 à Lei Orgânica Municipal de Porto Alegre de 1990. A partir daí, a nossa ONG vem mantendo uma atuação centrada em dois eixos: (a) fortalecimento da participação popular na gestão da cidade; e, (b) desenvolvimento de políticas públicas e instrumentos legais e de gestão urbana capazes de gerar uma cidade com qualidade de vida para as classes populares portoalegrenses. O CIDADE é mantido com a contribuição de seus sócios. A partir de 1990, passou a contar com o apoio financeiro da Fundação Interamericana e, desde 1994, conta também com o apoio da KZE - Misereor, o que veio a favorecer o desenvolvimento de suas linhas de trabalho. Os projetos da entidade são desenvolvidos por uma equipe constituída por técnicos profissionalizados e por colaboradores. As contas são auditadas semestralmente por auditoria independente.

A pesquisa "Quem é o público do OP" consiste numa reedição ampliada de pesquisas semelhantes realizadas em 1993 e 1995. Todas as três foram realizadas durante as plenárias do Orçamento Participativo, sendo as duas primeiras na Segunda Rodada e a terceira, na Primeira. Na primeira edição, realizada somente pelo GAPLAN, a ênfase foi o perfil sócio-econômico e a vinculação associativa dos participantes. Na segunda, já em parceria com o CIDADE e Rebecca Abers, então doutoranda pela Universidade da Califórnia, ampliou-se a investigação para o campo das percepções políticas dos participantes. Na terceira edição, em 1998, da qual apresentamos aqui um pequeno resumo, houve uma preocupação maior quanto ao grau de conhecimento do OP por parte dos participantes e o seu envolvimento com o processo.

Entre as 11.790 pessoas presentes nas plenárias temáticas e regionais da Primeira Rodada do OP em 1998, foram entrevistadas 1.039, o que representa 8,8% dos presentes. A margem de erro ficou em 0,029 pontos percentuais. Para a discussão que pretendemos realizar aqui, o trabalho foi dividido em três partes: (a) perfil sócio-econômico; (b) participação em entidades da sociedade civil; e, (c) participação no OP.

A - Perfil dos participantes

Uma das primeiras surpresas da investigação sobre os participantes do OP é a presença majoritária das mulheres. Maioria na base do processo, elas mantém também participação praticamente parelha como dirigentes de Associações de Moradores (dirAM), delegadas (delOP) e conselheiras (consOP). Embora a pesquisa tenha indicado um número proporcional de homens e mulheres já eleitos como conselheiros no OP, o Conselho do Orçamento (COP) nunca teve mais do que 35% de mulheres. O que acontece é que elas revezam mais (ou seja, mais facilmente são os homens que esgotam a possibilidade de reeleger-se).

dirAM: dirigentes de Associações de Moradores;
delOP: já eleitos pelo menos uma vez delegados no Orçamento Participativo;
consOP: já eleitos pelo menos uma vez conselheiros no Orçamento Particpativo

Outro dado significativo é o crescimento da presença de pessoas na faixa de 50 anos ou mais. Elas representam um quarto dos participantes e 46,2% dos conselheiros. São, num certo sentido, aqueles que ainda tem tempo livre para lutar pela liberdade. Quanto ao "estado civil", predominam as pessoas casadas, 64% dos homens e 42,3% das mulheres (somando juntos 51,1% dos participantes, sendo 33,6% solteiros, 7,8% separados e 6,2% viúvos, com 1,3% de NR). O fato de que a maioria das mulheres que participam apresentem como estado civil "solteiras", "separadas" e "viúvas" poderia indicar que uma presença ainda maior das mulheres fica prejudicada pelo comprometimento familiar de sua autonomia.

No que se refere às faixas de renda, verificamos que o maior número de pesquisados encontra-se na faixa até 4 salários mínimos (55,7% dos participantes; 42,6% dos delegados das plenárias regionais – delOP-R; 43,2% dos delegados das plenárias temáticas – delOP-T; 38,6% dos conselheiros). Observa-se entretanto uma proporção significativa de pessoas com renda acima de 12 salários nas plenárias temáticas, em função sobretudo da presença de profissionais das áreas de saúde e educação. Talvez relacionado a isso, seja possível explicar o relativo crescimento da renda dos participantes entre 1995 e 1998. Comparativamente à renda da cidade, entretanto, verificamos que os participantes do OP têm uma renda menor, pois cf. o IBGE (Censo 1991), 29% dos domicílios apresentavam renda até 3 salários (no OP, 30,3% dos participantes tem renda até 2 salários).

Quando verificamos a variável "escolaridade", percebemos que a maioria dos participantes tem escolaridade até I Grau (61,3%). Os maiores percentuais de pessoas com III Grau (completo ou não) encontram-se nas temáticas de Educação, Cultura e Lazer e de Saúde e Assistência Social (50% e 42,9% dos participantes nas respectivas plenárias). O nível de escolaridade revela-se muito importante para o exercício do papel de conselheiro, onde mais da metade (56,5%) apresenta II Grau incompleto ou mais. Considerando-se o conjunto das variáveis estudadas até aqui, percebe-se que as diferenças de sexo são menos relevantes do que as diferenças de renda, escolaridade e idade, indicando que as diferenças de classe não são suspensas só porque existem espaços de participação democráticos. A "dessubalternização" é um processo no tempo, que pode acontecer ou não. O OP é uma oportunidade, mas a Prefeitura de Porto Alegre não é um oásis no deserto neoliberal.

Embora a questão do tempo disponível para participar seja muito relevante (vide a presença das pessoas com mais de 50 anos), é significativo que 48,6% dos participantes nas plenárias, 47,2% dos delegados e 48,8% dos conselheiros tenham uma jornada semanal de trabalho de mais de 40 horas. Isto indica que o trabalho não chega a ser fator restritivo à participação como se poderia pensar, já que o OP envolve um volume de reuniões muito grande.

No que se refere às variáveis "profissão" e "situação de emprego", constatamos o maior percentual entre os trabalhadores do setor de serviços sem qualificação (28,7%). Entretanto, observa-se que estes representam apenas 10,2% dos conselheiros, muito embora mantenham seu peso entre os dirigentes de Associações de Moradores e delegados do OP. Observa-se também que 31,2% do universo pesquisado trabalha no setor privado, aproximadamente um quarto dos quais sem carteira assinada. É muito significativo o crescimento da participação dos desempregados, os quais curiosamente preservam seu peso também entre os conselheiros do OP, o que pode indicar tanto um meio de reverter uma situação de exclusão, como uma forma de lutar pela constituição de alternativas coletivamente construídas de geração de emprego e renda, tema recentemente incluído no OP e que tende a crescer nos próximos anos. Outro dado interessante reside no fato de que os funcionários públicos constituem 5,4% dos pesquisados, porém o número de pessoas que apresentou como situação de emprego "trabalha no setor público" significa 10,9% dos pesquisados, o que dá bem a idéia de que setores sociais são mais atingidos pelos processos de terceirização dos serviços no âmbito do Estado.

Além disso, cabe destacar que 11,5% dos participantes identificam-se como "comunidade escolar" (professores e alunos), encontrando no OP um espaço de realização de interesses comuns (acesso à escola; ampliação de programas tipo alfabetização, educação de jovens e adultos, convênio de creches comunitárias; construção e reforma de escolas; e outros).

B - Participação em entidades

A grande maioria dos participantes do OP é vinculada a entidades da sociedade civil (66,9%). Este percentual é de mais de 91% no caso dos delegados e conselheiros, o que torna o vínculo associativo fator quase essencial para a escolha de representantes. São as instâncias autônomas da sociedade que se organizam para participar, o que faz das reuniões do OP um desdobramento de discussões que vem de bastidores e limita bastante qualquer possibilidade de manipulação ad hoc das plenárias do OP.

As Associações de Moradores (AMs) são folgadamente as entidades que agregam o maior número de participantes (40,9%). Depois, vem a participação em grupos religiosos e culturais (9,0%), que também têm um caráter basicamente comunitário. É significativo, entretanto, o crescimento do peso da vinculação a partidos políticos (6,0%), os quais ultrapassam as entidades religiosas e culturais entre delegados (14,5% vs. 11,3%) e conselheiros (30,8% vs. 10,3%). Situação que certamente está relacionada com a centralidade adquirida pelo OP no cenário político municipal e pode indicar também uma nova tensão entre politização e aparelhismo no processo de participação comunitária. Se as estruturas do OP serão suficientes para proporcionar um novo aprendizado a partir deste maior envolvimento partidário só o futuro nos dirá. De qualquer forma, até aqui, o fato do OP contar com a participação de militantes (e não-militantes) dos mais variados partidos e correntes políticas tem sido uma garantia de respeito às regras coletivamente estabelecidas para o processamento das diferenças.

Embora tenha crescido o peso da mídia do governo (cartazes, jornais, rádio, televisão, carro de som e representantes da Prefeitura atingiram 35% dos participantes em 1998), são as entidades os principais instrumentos de convocação das pessoas para a participação nas reuniões do OP (41,9% dos participantes da pesquisa foram convidados pelas Associações de Moradores, sendo que 34,6% dos que não participam de Associações de Moradores também vieram convocado por elas). No que diz respeito à freqüência de participação, observa-se que 59,5% dos participantes em entidades reúnem-se no mínimo uma vez por mês, o que é um índice altíssimo quando comparado com outras formas associativas, como sindicatos, por exemplo. Como se pode observar pela tabela, é significativo também o número dos que participam de mais de uma entidade (19,1% de todos os entrevistados).

Quando comparamos estes dados com a pesquisa de 95, verificamos uma relativa diminuição do número de pessoas vinculadas à entidades, pois em 95 havia uma participação maior (75,9%). Da mesma forma, verifica-se uma pequena queda na freqüência de participação nas entidades, tendo aumentado de 24,8% para 28,1% o número daqueles que participam poucas vezes (menos de 1 reunião por mês). Situação que se repete também no que diz respeito ao contingente que ocupa cargos de direção em entidades. Na pesquisa de 98, 20,9% dos participantes declararam ocupar cargo de direção, enquanto em 95 eram mais, 29,7%. Entretanto, analisando o quadro por regiões e temáticas, observa-se, não obstante, que houve crescimento em 4 regiões (Restinga, Centro, Cristal e Centro-Sul). Não é muito fácil explicar este dado. De um lado, pode significar um descolamento do eixo de participação, das regiões de maior tradição de mobilização comunitária para as regiões onde esta mobilização é mais recente, como argumenta Abers. De outro, pode ter a ver com o fato de a pesquisa de 98 ter sido realizada durante a Primeira Rodada e a de 95, durante a segunda, onde é natural que o número de filiados a entidades seja maior, em função do caráter da Segunda Rodada (eleição de conselheiros) e do fato de que ela se dá depois de várias reuniões intermediárias.

Merece uma discussão mais aprofundada, entretanto, a queda no número de participantes em Conselhos Populares ou Uniões de Vilas (4,0% em 98, contra 8,7% em 95). O aumento do número de participantes no OP (ao redor de 40% entre 95 e 98), com a adesão de setores sociais menos organizados, poderia ser uma das explicações. Mas não deve ser descartada a possibilidade de estar se desenvolvendo tendência a substituir os Conselhos Populares pelos Fóruns Regionais do OP. Preocupados com esta questão, perguntamos aos entrevistados como era a intensidade de sua participação antes e depois do OP. Verificamos que, para 40% dos participantes em entidades, antes do OP sua participação era "menor" ou "nenhuma", sendo que para 39,9% a participação não se alterou, era "a mesma". Apenas 15,1% dos que participam em entidades disseram que participavam mais antes (contra 9,1% em 95). É significativo, não obstante, que 22,2% dos conselheiros que participam em entidades (consOP-P) também achem que antes participavam mais na sua entidade de origem.

Apesar destas ponderações, não há dúvida de que a participação em entidades aumentou após o OP, já que apenas 9,9% dos entrevistados participavam de entidades antes de 1989. É por isto que esta questão faz mais sentido quando dirigida aos delegados e conselheiros, pois 21,4% dos primeiros e 25,8% dos segundos já participavam de entidades antes do OP.

Ainda no que se refere à participação em entidades, verificamos que a participação em mais de um espaço, aparentemente, é mais difícil para as mulheres, pois dos delegados e conselheiros que são simultaneamente dirigentes de entidades, a maioria são homens.