Salvar las distancias entre abrir los presupuestos y transformar vidas

By IBP, essays from the 2014 Annual Report— Jul 10, 2015

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El lema del IBP es «Open Budgets. Transform Lives». (Abrir los presupuestos. Transformar vidas.) Creemos que si los ciudadanos tienen acceso a información presupuestaria y oportunidades para participar en el proceso presupuestario, pueden participar mejor con sus gobiernos y responsabilizarlos en su administración de los recursos públicos. Esto, a su vez, puede conducir a una mejor elaboración de los presupuestos y servicios que mejoran las vidas.

El trabajo de nuestro país pone a prueba esta teoría brindando apoyo profundo y sostenido a esfuerzos específicos de las OSC para influir sobre los presupuestos de los gobiernos en tres países piloto: Sudáfrica, Kenia e India. Estamos aprendiendo mucho sobre cómo salvar las distancias entre abrir los presupuestos y transformar vidas a partir de nuestro trabajo preliminar en Sudáfrica. A continuación, examinamos estas lecciones.

En Sudáfrica, las comunidades se conectan con los presupuestos para mejorar los servicios

Credit: Lindsay Mgbor/DFID
Credit: Lindsay Mgbor/DFID

La estrategia de país del IBP en Sudáfrica brinda apoyo a dos campañas: los esfuerzos de la Coalición Justicia Social (SJC) para mejorar la provisión de saneamiento en asentamientos informales de la Provincia Occidental del Cabo; y la campaña de Equal Education para mejorar la construcción de infraestructura escolar en la Provincia Oriental del Cabo. Nuestro trabajo durante el año pasado demuestra que la fórmula del IBP de trabajar a través de los presupuestos abiertos para transformar vidas puede ser viable en Sudáfrica, pero hay mucho que aprender sobre cómo esto funciona en la práctica.

En primer lugar, los ciudadanos, en especial, los pobres, por lo general no se sienten atraídos por la información presupuestaria. Solo les interesa la transparencia presupuestaria cuando les dice algo que tiene un efecto directo sobre sus vidas, como el saneamiento o la infraestructura escolar, y en ese caso se convierte en una herramienta poderosa en su búsqueda de la transformación de sus vidas. Por ejemplo, la información presupuestaria que muestra que el gobierno de Ciudad del Cabo gasta menos que un cuarto de lo que debería gastar en saneamiento en asentamientos informales se ha convertido en evidencia poderosa para sustentar tanto un caso jurídico en contra de la ciudad como una presentación ante el comité de finanzas del consejo de la ciudad sobre el borrador del presupuesto para 2015/16.

Con frecuencia, la información que está disponible no es la información que usted necesita

Esta experiencia ha hecho que concluyamos que la transparencia presupuestaria no debería definirse desde la perspectiva del gobierno, sino desde la perspectiva de los ciudadanos que buscan responsabilizar al gobierno. Por esta razón, encargamos una Encuesta de Presupuesto Abierto con una metodología ascendente. En lugar de comenzar con las mejores prácticas globales sobre lo que los gobiernos deberían publicar, como lo hace la Encuesta de Presupuesto Abierto, nuestra encuesta ascendente comienza por preguntar qué información presupuestaria necesitan los ciudadanos para responsabilizar al gobierno respecto de una cuestión específica. Busca describir todas las decisiones y procesos de finanzas públicas que afectan un servicio específico, desde el cobro de impuestos hasta la compra de puertas para baños y todo lo que ello implica. Luego, la encuesta ascendente enumera toda la información presupuestaria que el gobierno produce sobre cada una de estas decisiones y procesos. Por último, indica qué cantidad de esta información se publica.

Completamos dos encuestas ascendentes, una para saneamiento y una para infraestructura escolar. Ambas demostraron que la transparencia presupuestaria proactiva del gobierno ofrece parte, pero no toda, la información que los ciudadanos necesitan para responsabilizarlo. Por ejemplo, el gobierno publica información que demuestra que los subsidios para infraestructura escolar no se gastan en su totalidad, pero no indica cuánto dinero reciben los contratistas independientes para brindar infraestructura a una escuela específica. La Encuesta de Presupuesto Abierto ascendente es una herramienta que puede producir pruebas sobre las brechas de información que pueden ser importantes para negociar con la transparencia presupuestaria del gobierno que es más útil para los ciudadanos.

El gobierno de Sudáfrica, dirigido por el Tesoro Nacional, ha construido una reputación internacional para la transparencia presupuestaria. De hecho, el Tesoro publica información presupuestaria e informes que son de clase mundial. Sin embargo, nuestro trabajo en Sudáfrica está revelando importantes carencias en esta información, en especial, con respecto a la prestación de servicios en gobiernos subnacionales. El desafío en Sudáfrica es trasladar los mismos estándares altos de transparencia presupuestaria a los que adhiere el Tesoro Nacional a departamentos de prestación de servicios y gobiernos subnacionales. Por esta razón, el IBP y otros organismos han iniciado un debate con el Tesoro que apunta, como primer paso, a fomentar la publicación de información presupuestaria específica sobre la prestación de servicios que los departamentos y gobiernos subnacionales ya producen. Las iniciativas dirigidas por ciudadanos, como la Encuesta de Presupuesto Abierto ascendente mencionada anteriormente, ayudarán a definir exactamente los tipos de información que se deberían publicar.

No se puede tener responsabilidad sin la «salsa secreta

Una segunda lección importante que surge de nuestro trabajo en Sudáfrica es que la falta de participación ciudadana no puede solucionarse mediante legislación. La participación significativa con el gobierno tiene una importancia crítica para nuestras campañas, y Sudáfrica tiene numerosas leyes y políticas para guiar y obligar la participación ciudadana en el proceso presupuestario, en especial, a nivel del gobierno local.

Pero los gobiernos y las legislaturas locales tienden a implementar el texto de la legislación más que su intención. Por ejemplo, los gobiernos locales emiten convocatorias escritas a presentaciones escritas. Algo poco sorprendente es que solo reciben presentaciones de intereses comerciales que tienen la capacidad de responder de esta manera. Esto satisface lo que dicen las cláusulas de participación de la Ley de Sistemas Municipales. Sin embargo, más allá de eso, es muy poco lo que se hace para fomentar la participación de las comunidades pobres y marginadas, exactamente las que deberían estar protegidas según el espíritu de la legislación.

Un problema relacionado es que la participación iniciada por el gobierno en Sudáfrica se centra casi exclusivamente en la fase del proceso presupuestario de formulación más que en la de implementación. Sin embargo, Sudáfrica ya gasta comparativamente más en servicios sociales que la mayoría de los países en desarrollo de ingresos medios. Los desafíos reales para «transformar vidas» en Sudáfrica se relacionan con la calidad de esos gastos. Aun así, la constitución progresiva y los complejos marcos legales de Sudáfrica no dicen nada sobre la participación ciudadana en las fases del presupuesto de implementación y auditoría. Para respaldar los esfuerzos de los ciudadanos por conectar los presupuestos abiertos y las vidas transformadas en Sudáfrica, la reforma del gobierno debe centrarse en mecanismos de participación ciudadana en las fases de implementación y auditoría del proceso presupuestario.

Un tercer hallazgo temprano de la experiencia de Sudáfrica es que, aunque el acceso orientado a información presupuestaria específica puede ayudar a transformar vidas, la «salsa secreta» son aún los ciudadanos y las instituciones que los organizan y combinan sus intereses. Es solo porque la SJC existe que los ciudadanos comunes han logrado mantener una presión coherente y eficaz (desde hace ya seis años) sobre cuestiones de saneamiento en Ciudad del Cabo. Aunque el IBP puede haber suministrado análisis y apoyo en forma de activismo a la secretaría de la SCJ, es la SJC la que ha capacitado a 60 activistas de la comunidad que están ocupados capacitando a una gran cantidad de residentes locales en los aspectos básicos del presupuesto de saneamiento de la ciudad y los mecanismos de prestación de servicios. Esta cantidad creciente de residentes capacitados podrá monitorear y ejercer presión sobre los contratistas y gerentes de área que proveen los servicios a nivel local en sectores en los que la prestación de servicios está interrumpida.

Además de su capacidad de organizar a los residentes locales y combinar sus cuestiones, las OSC también tienen un rol fundamental en la creación de los vínculos verticales y horizontales que se necesitan para que estas campañas tengan éxito. La naciente relación entre Equal Education y el Comité Provincial de Finanzas Parlamentarias, y la investigación de saneamiento en Ciudad del Cabo por parte de la Comisión de Derechos Humanos, iniciada por la SJC, pueden resultar ser de importancia fundamental para el éxito de estas campañas.

También hace muy poco tiempo que trabajamos en Sudáfrica como para comentar sobre las implicancias de nuestra teoría general del cambio. Pero, si podemos convencer al gobierno de Sudáfrica de ampliar la publicación del presupuesto subnacional y los datos de prestación de servicios y abrir espacios formales para que actores no gubernamentales monitoreen la implementación del presupuesto, nuestros socios podrían estar en una posición muy poderosa para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos más pobres. Cualquiera sea el resultado, aprenderemos mucho durante los próximos cuatro años acerca de la conexión entre los presupuestos abiertos y la transformación de las vidas.

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