El arte de la rendición de cuentas impulsada por los ciudadanos: Cinco aprendizajes tras el foro de Global Partnership for Social Accountability, del Banco Mundial

Por Brendan Halloran, International Budget Partnership— Jun 02, 2016

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Recientemente, asistí al foro de socios de Global Partnership for Social Accountability (GPSA), del Banco Mundial. El foro ofreció un espacio para debatir la influencia que la sociedad civil puede tener sobre la responsabilidad del gobierno y una oportunidad para reflexionar sobre nuestra comprensión emergente de las relaciones entre los ciudadanos y el estado. Me centraré en cinco puntos clave de los debates del foro de GPSA y la experiencia del International Budget Partnership (IBP) con la rendición de cuentas impulsada por los ciudadanos.

1. La rendición de cuentas es una poderosa idea política

Tom Carothers del Fondo Carnegie para la Paz Internacional usó este discurso de apertura para destacar el poder de la rendición de cuentas como idea política. De hecho, sostuvo que la rendición de cuentas es una idea clara en la política del siglo XXI que tiene un significado para los ciudadanos e inspira la acción para lograr cambios. Sin embargo, las demandas de rendición de cuentas se producen en un contexto de espacio cívico cerrado y de escasa credibilidad en los mecanismos democráticos.

El discurso de Carothers fue un recordatorio oportuno de que la rendición de cuentas se relaciona por su naturaleza con la política. El profesor Jonathan Fox de la Universidad Americana define la Política de la rendición de cuentas como procesos y espacios formales e informales con dinámicas y relaciones de poder, en las que un diverso conjunto de actores buscan responsabilizar por sus acciones a quienes están en el poder. Con el paso de los años, hemos visto que esta definición se materializa en las calles de Río de Janeiro, en la Plaza de la Liberación, en los pueblos de Rajasthan y en cientos de otros lugares.

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Crédito: Twitter / @GPSA_org

2. Un marco de ecosistemas refleja la naturaleza dinámica y relacional de la política de rendición de cuentas

El IBP contribuyó con dos sesiones del foro, ambas sobre el ecosistema de la rendición de cuentas. En una sesión, analizamos diferentes actores de la rendición de cuentas y vías, y exploramos de qué manera las organizaciones de la sociedad civil (OSC) los abordan. Los panelistas notaron que las elecciones democráticas se han convertido en la norma en todo el mundo y que muchos estados también adoptan la división formal de poderes, incluido el establecimiento de agencias de rendición de cuentas públicas, para promover la «rendición de cuentas horizontal» a través de la vigilancia, la auditoría u otras funciones. Pero las elecciones por lo general se ven obstaculizadas por financiación poco transparente y políticas basadas en el patronazgo, mientras que los mecanismos de rendición de cuentas por lo general carecen de la fortaleza necesaria para combatir la impunidad y la corrupción. ¿Cómo pueden las OSC o las campañas de los ciudadanos más amplias comprender y participar en los mecanismos formales de rendición de cuentas políticos y horizontales?

Las OSC por lo general intentan respaldar a las instituciones estatales de rendición de cuentas, con distintos grados de éxito. Para comprender el ámbito en el que operan los actores de la rendición de cuentas públicas, es importante examinar el contexto más amplio de la rendición de cuentas gubernamental. Esto incluye la dinámica política formal e informal y las relaciones de poder que influyen sobre la fortaleza de la rendición de cuentas. Comprender la negociación política que implica el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas y cómo estos se ajustan a otros elementos del sistema político permite comprender lo que esperamos de estas instituciones y cómo aprovecharlas mejor para contribuir a la rendición de cuentas.

3. La participación constructiva no puede captar la diversidad de experiencias de los ciudadanos con el estado

La estrategia de GPSA para la rendición de cuentas impulsada por los ciudadanos destaca la participación constructiva entre las OSC que financia y los actores del gobierno. Esta es una consecuencia de la posición de GPSA como una iniciativa del Banco Mundial, con todas las limitaciones que implica. Y, aunque los ciudadanos casi siempre prefieren la colaboración positiva con el estado, las experiencias de los socios de la sociedad civil del IBP demuestran que las relaciones entre los ciudadanos y el estado por lo general son mucho más complicadas.

Para todas las intenciones y propósitos, GPSA define la rendición de cuentas social como la supervisión de la prestación de servicios «tercerizada» a los ciudadanos y las OSC. Esta estrategia aún se basa, en esencia, en la voluntad política de los encargados de la toma de decisiones de actuar en función de la información proporcionada por los ciudadanos. Esto nos impulsa a considerar las iniciativas y las capacidades de diferentes actores del gobierno, y a trabajar «con los aspectos fundamentales» de esos factores. Pero no reconoce ni altera las relaciones políticas y de poder que influyen en la manera en que los gobiernos pueden darle voz a los ciudadanos. Terminamos dependiendo de «miembros» que pueden existir o no, y desconocemos si pueden o no tomar acciones significativas. Por otro lado, Duncan Green, de Oxfam, ha  destacado que una estructura de titulares de derechos (ciudadanos) que hacen reclamos a responsables de obligaciones (gobierno), por lo general, es una estrategia simplista e inadecuada para la rendición de cuentas.

En una reciente síntesis de aproximadamente 30 casos de estudio del IBP sobre rendición de cuentas impulsada por los ciudadanos se demuestra que existen diversas formas de obtener ganancias con la rendición de cuentas, en las que tanto la cooperación como la apelación son importantes, a veces, dentro de la misma campaña.

4. La sociedad civil trabaja políticamente… pero no

En nuestra otra sesión, los panelistas y participantes estuvieron de acuerdo en que las OSC necesitan «pensar y trabajar políticamente», pero se preguntaron cómo esto podría ocurrir en la práctica. Muchas OSC describen su trabajo explícitamente como no político para mantener relaciones de trabajo con los actores del gobierno, que rápidamente etiquetan a la sociedad civil como partidista y sesgada. En otros contextos, la sociedad civil se ha aliado abiertamente con fuerzas y partidos políticos más progresistas, como es claramente el caso de Brasil y las Filipinas. El lugar en el que se establece la división depende de muchos factores, pero probablemente no haya una única respuesta correcta: lograr el equilibrio correcto requiere análisis, negociación y exploración política (es decir, cambios de tácticas, herramientas y estructuras de las OSC en función de los actores que involucran y los cambios en el entorno político) que se depuran y adaptan permanentemente.

El debate añadió matices a nuestra exploración más amplia de lo que se necesita para conectar a los ciudadanos y los esfuerzos y procesos estatales a favor de la rendición de cuentas a fin de lograr impactos reales. Aunque resulta claro que la sociedad civil por lo general necesita trabajar mediante coaliciones y alianzas para «conectar los puntos» en todo el ecosistema de la rendición de cuentas, desarrollar y mantener relaciones de trabajo entre las diferentes OSC puede resultar complicado por la forma en que los diferentes grupos abordan los actores y las instituciones del gobierno. Aunque parece un desafío, nuestro debate sugirió que puede ser necesario que las OSC desarrollen sinergias entre estas estrategias diferentes.

5. Actores de desarrollo y respaldo para la rendición de cuentas

Tom Carothers les recordó a los asistentes al foro que, aunque la rendición de cuentas es una idea importante actualmente, la evolución del pensamiento para el desarrollo se ve opacada con conceptos similares que se hicieron populares pero finalmente se descartaron. Entre ellos, se incluyen el capital social, el desarrollo participativo y el empoderamiento. ¿Tendrá la rendición de cuentas el mismo futuro?

Carothers observó que en una reciente recopilación de ensayos escritos para la Iniciativa de Transparencia y Rendición de Cuentas, unos 20 expertos (incluido Paolo de Renzio, del IBP) establecieron lo que podría considerarse un cambio de la primera a la segunda generación de trabajo en materia de rendición de cuentas. Definieron el trabajo de la segunda generación como los esfuerzos destinados a lo siguiente:

  • integrar la transparencia y la información como parte de una estrategia más sofisticada, no como la estrategia en sí misma;
  • adaptar las estrategias flexibles y contextualmente relevantes a desafíos complejos, en lugar de solo aplicar herramientas y mejores prácticas generales;
  • abordar la «ampliación de escala» no como «hacer más» sino como conectar e integrar actores, mecanismos y procesos de manera sistemática; y
  • trabajar con la «política de rendición de cuentas» en lugar de aspirar a estrategias no políticas, tecnocráticas.

Carothers destacó que este cambio en el trabajo relacionado con la rendición de cuentas acompañó una evolución más amplia en el pensamiento para el desarrollo y la práctica (consulte Doing Development Differently y Thinking and Working Politically), y que la industria del desarrollo solo sería relevante en la medida en que podría contribuir en forma significativa a la rendición de cuentas real. El trabajo en evolución del IBP refleja muchos de estos cambios positivos hacia una rendición de cuentas más holística y estratégica. Junto a nuestros socios de las OSC, continuaremos aprendiendo cómo explorar más eficazmente y fortalecer el ecosistema de la rendición de cuentas.

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