Auditores coartados, legislaturas débiles: Por qué la vigilancia por parte del gobierno no puede promover la rendición de cuentas presupuestarias

Por Vivek Ramkumar, International Budget Partnership— Jun 14, 2016

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Las entidades fiscalizadoras superiores (SAI, por sus siglas en inglés) son organismos del gobierno fundamentales que verifican si los fondos públicos se usan en forma eficaz y legal, y evalúan si la información fiscal que los gobiernos producen es completa y confiable. A pesar de ser fundamental para un sistema presupuestario que funcione bien, la mayoría de los ciudadanos tienen una comprensión limitada de su rol y sus funciones.

Desde 2006, la Encuesta de Presupuesto Abierto ha tenido como objetivo medir el rol y la eficacia de las entidades fiscalizadoras superiores y su contribución a presupuestos más transparentes. En este blog, examinamos las fortalezas y debilidades de las instituciones de vigilancia en función de los datos del último ciclo de la Encuesta.

El estado de las auditorías públicas: Resultados de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

Con la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 se descubrieron graves carencias en las condiciones en que operan las SAI de muchos países, y se informaron los hallazgos. Por ejemplo, una gran cantidad de SAI carece de independencia del ejecutivo, el principal objetivo de sus auditorías. Este problema es especialmente predominante en Medio Oriente y el Norte de África (MENA, por sus siglas en inglés) y en África Subsahariana, donde, en muchos países, el gobierno puede simplemente destituir al director de una SAI sin la aprobación de la legislatura de los tribunales (ver Figura 1).

Figure 1: Big Regional Discrepancies in the Independence of Supreme Audit Institutions. Click to enlarge.
Figura 1 (haga clic para ampliar): Grandes discrepancias regionales en la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores.

Con la Encuesta 2015 también se demostró una falta de transparencia en los hallazgos de las auditorías. En más de un tercio de los países encuestados (35 de 120), los informes de las auditorías no se publican o se publican demasiado tarde como para que tengan un impacto. Los países de MENA y África Subsahariana son, nuevamente, los que tienen el rendimiento más deficiente: 8 de 10 países de MENA y 15 de 27 de África Subsahariana no publicaron informes de auditoría en un plazo de 18 meses posteriores a la finalización del año presupuestario.

Las legislaturas de casi la mitad de los países encuestados (49) no mantenían audiencias públicas para revisar los informes de auditoría. Y más de la mitad de los países (55) no publicaban un informe de seguimiento de las acciones en los informes de auditoría. Esto significa que, en muchos países, el público desconoce los hallazgos de las auditorías y las acciones del gobierno para abordarlos.

Todo comienza con la publicación del informe de auditoría

Los resultados de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 revelan que existe un sólido vínculo entre publicar los informes de auditoría y otras medidas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas del sistema de auditorías. De hecho, los datos demuestran que en los países en los que se publican informes de auditoría, hay más dos veces más probabilidades de que se mantengan debates públicos sobre los hallazgos de estas y casi seis veces más probabilidades de que se publiquen los informes sobre acciones correctivas tomadas por el ejecutivo (ver Figura 2). Esto resalta aún más la importancia de que los países que no publican actualmente sus informes de auditoría den este primer paso para reforzar el sistema de rendición de cuentas.

Figura 2 (click to enlarge): Publishing Audit Reports: the Gateway to Other Accountability Measures
Figura 2 (haga clic para ampliar): Publicación de informes de auditoría: el camino hacia otras medidas de rendición de cuentas

¿Cubren las carencias las legislaturas?

Los hallazgos de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 muestran que, en muchos países, las SAI no han alcanzado su potencial como protectoras eficaces de los fondos públicos. Aunque las debilidades de las SAI son un factor limitante importante, los factores externos por lo general pueden tener un rol igualmente importante al momento de disminuir los impactos de las auditorías. Por ejemplo, la mayoría de las SAI no pueden usar sus hallazgos para sancionar directamente a los gobiernos u obligar a los ejecutivos a tomar acciones. En cambio, por lo general entregan sus informes de auditoría a las legislaturas, que luego son deben usarlos para responsabilizar a los ejecutivos.

Una de las medidas en las que estamos trabajando para agregar a la Encuesta de Presupuesto Abierto es una evaluación de la manera en que las legislaturas usan los informes de auditoría e interactúan con las SAI en este proceso. Entretanto, las evaluaciones realizadas por el programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA, por sus siglas en inglés) pueden ayudar a aclarar esta cuestión. Los informes de PEFA están disponibles para 59 países evaluados en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015. Estos informes revelan que las legislaturas no supervisan eficazmente los informes de auditoría que se les presentan. Entre los principales hallazgos, se incluyen los siguientes:

  • El escrutinio legislativo se lleva a cabo después de los principales retrasos. En 47 de los 59 países, los informes de auditoría se presentan a las legislaturas dentro de los 12 meses posteriores a la finalización del año presupuestario en cuestión. Pero en casi la mitad de estos 59 países, los informes de auditoría no son nunca examinados por las legislaturas o sus revisores demoran más de 12 meses para hacerlo. Las demoras en la revisión por parte de la legislatura son más comunes en los países del sur de Asia (4 de 5 países) y en América Latina y el Caribe (6 de 9 países) que en los países de África Subsahariana (13 de 22 países).
  • El escrutinio legislativo es débil. En 47 de los 59 países, las legislaturas no mantuvieron audiencias profundas con los funcionarios responsables de todas o la mayoría de las entidades auditadas que recibieron una opinión adversa respecto de la auditoría. En más de un tercio de estos 59 países, las legislaturas no emitieron recomendaciones de acciones que debería implementar el ejecutivo. América Latina y el Caribe son las regiones que tienen el desempeño más deficiente, ya que 6 de los 9 países evaluados presentaron un desempeño deficiente.
  • El ejecutivo ignora las recomendaciones de la legislatura. Dado que los informes de auditoría, cuando se publican, rara vez reciben mucha atención del público o los medios, los gobiernos afrontan poca presión para tomarlos en serio. Los ejecutivos poderosos pueden socavar los esfuerzos de rendición de cuentas de la legislatura eligiendo simplemente ignorar las recomendaciones de las auditorías. En la mayoría de los países (55 de 59) no hubo evidencias de que el ejecutivo hubiera implementado recomendaciones de las auditorías emitidas por las legislaturas.

El camino a seguir (continuación)

En última instancia, un indicador importante de un sistema de auditoría que funcione bien es que produzca hallazgos que generen cambios positivos. En conjunto, la encuesta de presupuesto abierto y PEFA señalan tres maneras en las que puede mejorarse la rendición de cuentas de los ejecutivos respecto de los hallazgos de las auditorías de las SAI en diferentes regiones:

  1. Las SAI deberían ser instituciones legalmente independientes. Esto es particularmente relevante para países del Medio Oriente y África del Norte y Subsahariana.
  2. Las legislaturas nacionales deberían mantener audiencias profundas en forma oportuna sobre los hallazgos de las auditorías y emitir recomendaciones sobre acciones correctivas que los funcionarios responsables de las entidades auditadas deberían implementar. Los cambios para fortalecer las revisiones de auditorías por parte de las legislaturas son particularmente importantes en el sur de Asia y en América Latina y el Caribe.
  3. El público y los medios deberían tener acceso a informes de auditoría oportunos y a los debates que promueven en las legislaturas. Este es un problema que enfrentan muchos países de Medio Oriente y África del Norte y Subsahariana. El público debería recibir las evidencias sobre las acciones correctivas que se toman en respuesta a los hallazgos de las auditorías, algo que aún falta en casi todos los países.

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