¿Qué estamos aprendiendo sobre cómo trabajar en forma conjunta con el Ejecutivo?

por Jessica Taylor, Program Officer, IBP South Africa; John Kinuthia, Program Officer, IBP Kenya; and Jason Lakin, Country Manager, IBP Kenya— Jul 07, 2016

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Un ensayo del Informe Anual 2015 del International Budget Partnership

Uno de los resultados centrales del IBP es aumentar el análisis y el activismo presupuestario de las OSC, lo que conduce a mejores políticas, implementación y resultados. Tras haber aprendido que es más probable que el activismo presupuestario de la sociedad civil que involucra a otros en lo que llamamos el ecosistema de la rendición de cuentas tenga un impacto, el IBP ha ampliado el apoyo a socios para ayudarlos a construir relaciones con legisladores, auditores del gobierno, donantes, periodistas y otros agentes. Aún así, en la mayoría de los países, el proceso presupuestario sigue siendo un asunto dominado por el ejecutivo, de modo que las relaciones productivas y colaborativas con el ejecutivo siguen siendo cruciales para el activismo presupuestario eficaz de las OSC, ya sea a nivel municipal, provincial, nacional o de condado.

Una de las estrategias del IBP para respaldar el trabajo presupuestario de las OSC incluye una presencia permanente de personal en los países en los que trabajamos. Esto ha profundizado nuestro trabajo con socios y ha ampliado las herramientas disponibles para fortalecer su activismo presupuestario, lo que incluye la investigación conjunta en cuestiones de presupuesto, la asistencia técnica continua y responsable, y las relaciones de intermediación entre las OSC y el gobierno. El enfoque de este ensayo es examinar lo que estamos aprendiendo de nuestras experiencias en  Sudáfrica y Kenia sobre la naturaleza de trabajar con el ejecutivo.

Credit: Flickr / The World Bank
Crédito: Flickr / The World Bank

Lo que se denomina «el ejecutivo», en realidad, abarca una compleja mezcla de liderazgo político y técnico, y los miembros del ejecutivo derivan su legitimidad de varias fuentes. Los líderes elegidos promueven la legitimidad desde su apelación a los constituyentes. La legitimidad de las personas designadas proviene de su lealtad al liderazgo político o como profesionales que aportan habilidades valiosas a sus posiciones. Muchos miembros del ejecutivo tienen cargos muy breves, mientras que otros tienen más seguridad laboral y esperan prestar servicio por varios años. Algunos participan más en el establecimiento de políticas, otros en la implementación. Por lo tanto, es difícil hablar de un único ejecutivo. En cambio, examinamos maneras de construir relaciones con diferentes partes del ejecutivo. Tenga en cuenta que el IBP por lo general necesita construir su propia relación con los miembros del ejecutivo, de manera que podamos ayudar a entablar conexiones de intermediación entre nuestros socios y el gobierno. En ambos países, hemos intentado cada vez más construir relaciones con miembros no políticos del ejecutivo. En Sudáfrica, las relaciones con líderes políticos en grandes áreas metropolitanas se han vuelto tensas por el trabajo de los activistas en torno a servicios básicos. En respuesta, el IBP ha trabajado para construir una relación con el director designado de una agencia de servicios grande.

La creación de relaciones en este contexto tiene varios elementos: invitaciones a reuniones que no están directamente relacionadas con áreas contenciosas ni centradas en aspectos más técnicos y menos políticos del problema en cuestión; proyectos conjuntos centrados en áreas de convergencia técnica; y esfuerzos para identificar a funcionarios del gobierno que son exclusivamente importantes para trabajar con los socios y cultivar relaciones cercanas con ellos.

En Kenia, después un par de años de lograr progresos de poca importancia para involucrar a líderes de condados electos y designados en el gabinete, el IBP comenzó a entablar relaciones con personal más profesional de oficinas presupuestarias de condado que tienen un interés técnico en la elaboración de presupuestos. El IBP de Kenia puede aprovechar estos funcionarios brindándoles acceso a instituciones nacionales importantes, como el Contralor de Presupuesto, que regulan el trabajo de los líderes de presupuesto del condado. La conexión de estas instituciones les ha permitido a los funcionarios de condados plantear ciertas cuestiones, crear consenso respecto de los problemas y obtener resoluciones del gobierno nacional. Esta estrategia ha sido más eficaz con los funcionarios técnicos de los condados que con los funcionarios nacionales, quienes ya tienen acceso a estas instituciones. Otra área prometedora de nuestro trabajo en Kenia ha sido la creación de los Foros Económicos y Presupuestarios de Condado (CBEF), que reúnen a miembros del ejecutivo del condado y el público para deliberar sobre las prioridades presupuestarias. Nuestro trabajo en los CBEF durante los últimos años ha implica mejorar la imagen de estos organismos y promover su creación en los condados. Nuestro éxito con esta agenda fue resultado de la creación de relaciones con diferentes OSC, agencias gubernamentales y algunos líderes ejecutivos. El aspecto central de este mayor alcance fue apelar a los diferentes incentivos de distintos actores: agencias deseosas de establecer autoridad, OSC deseosas de promover la implementación constitucional y líderes ejecutivos interesados en encauzar la participación pública de maneras más eficaces.

Otra lección se relaciona con la manera en que presentamos nuestros argumentos. Aunque la política y la percepción impulsan gran parte de las políticas públicas, encontramos en Kenia y Sudáfrica que los análisis y las evidencias creíbles de las instituciones presupuestarias fuertes pueden marcar una diferencia. Por lo tanto, aunque los análisis llevados a cabo en el IBP de Kenia y nuestros socios muchas veces se ignoran en el proceso de toma de decisiones politizado, fueron importantes para ayudarnos a convocar reuniones sobre un rango más amplio de cuestiones en torno a un tema y para establecer una agenda en la que otros no están tan bien preparados. Este análisis presupuestario independiente ha ayudado a dar forma a las reuniones con funcionarios de condados y con instituciones como la Oficina del Auditor General. En Sudáfrica, también, aunque la evidencia a veces puede hacer que los políticos reaccionen en forma defensiva, nos ha ayudado a abrir puertas a participantes del gobierno que respetan el análisis y ven el valor de la evidencia que contribuye a mejorar servicios básicos. Por ejemplo, uno de los socios del IBP de Sudáfrica publicó hallazgos de su análisis presupuestario en los medios, que condujeron a una importante nueva relación con el ejecutivo cuando provocó una reacción constructiva de un funcionario con quien nadie había trabajado anteriormente.

Esto demuestra de qué manera, en casos en los que el análisis creíble no abre puertas en el ejecutivo, la presión a través de la cobertura en los medios o la acción política directa podría ser más eficaz para asegurar un lugar en la mesa de debate. En Sudáfrica, los movimientos de protesta de base y la atención de los medios han obligado a los alcaldes y ministros a defender públicamente y justificar sus acciones (o, con frecuencia, su falta de acciones). Estas respuestas públicas han estado frecuentemente acompañadas de estrategias secretas del ejecutivo que buscan abordar los problemas planteados por la sociedad civil.

Estas tácticas también implican riesgos. Los esfuerzos mal orientados para construir relaciones o intentar abrir puertas pueden consumir energía y recursos, lo que incluye capital político, sin contribuir demasiado a lograr objetivos de activismo. Por ejemplo, aunque podría ser conveniente colaborar con funcionarios técnicos, estos por lo general carecen del poder para tomar decisiones, de modo que si no se promueve el liderazgo político, pueden descarrilarse nuestros planes. En cuanto a los riesgos políticos, crear relaciones con agencias que tienen agendas muy diferentes de las de nuestros socios puede hacer que aparenten promover agendas que no apoyan.

Gestionar estos riesgos es parte de lo que define el trabajo del IBP. No hay una solución milagrosa. La transparencia con el ejecutivo y los socios es importante. Debemos dejar en claro que, aunque valoramos las relaciones, no comprometeremos nuestros objetivos de cambio social. La deliberación constante con los socios sobre la estrategia garantiza que las razones de nuestras tácticas se analicen y comprendan.

En adelante, ¿cómo adaptaremos nuestras estrategias en función de lo que estamos aprendiendo? En primer lugar, está claro que la búsqueda de aliados en el ejecutivo es una tarea importante, que demanda sondeos constantes en lugares improbables. Los equipos de países del IBP y nuestros socios continuarán buscando aliados dondequiera que puedan estar y buscarán construir relaciones que sean más amplias que un único elemento de una agenda y no excesivamente instrumentales. Las buenas relaciones son multifacéticas y pueden activarse cuando sea necesario en diferentes situaciones. Cuando el IBP trabaje directamente en colaboración con el ejecutivo, continuaremos debatiendo con los socios cómo se adaptan las relaciones particulares a la estrategia para garantizar que todos estén de acuerdo en que la relación es beneficiosa. Finalmente, continuaremos trabajando con nuestros socios para comprender los incentivos del ejecutivo en un momento y lugar dados. Cuando sea adecuado, ayudaremos a nuestros socios a producir y apoyar los análisis y el trabajo presupuestario técnico, y a que se esfuercen más para diseminarlo de manera que pueda ayudar a abrir vías de participación para la sociedad civil en su totalidad. Cuando estas tácticas internas no funcionen, ayudaremos a nuestros socios a formular tácticas más sólidas que puedan presionar al ejecutivo para que convoque a OSC.

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