Cómo zanjar la polarización política: Reforma de pensiones en El Salvador

por Rocio Campos— Mar 09, 2017

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Generar consenso y usar evidencia para influir sobre la política puede ser particularmente difícil en contextos donde se instaura la polarización política. Las personas encargadas de tomar decisiones y la sociedad civil pueden comenzar a adoptar posiciones ideológicas más relacionadas con el riesgo calculado que la política basada en evidencia. Esto puede tener un efecto perjudicial sobre la participación pública, ya que los ciudadanos reciben información incorrecta y cada vez se vuelven masá adeptos al partidismo. A su vez, los políticos y las personas a cargo de las decisiones alcanzan una mayor tracción al promocionar políticas reactivas a corto plazo, ignorando las implicaciones a largo plazo y evitando el consenso.

Pension Reform in El Salvador
Credit: elsalvador.com

Este fue el escenario en El Salvador en 2014, cuando el IBP comenzó a trabajar con un grupo diverso de organizaciones de la sociedad civil (CSO) para examinar la sustentabilidad del gasto social. Afectado por una crisis fiscal que amenazaba la capacidad del gobierno de cumplir las obligaciones de pensiones, el país estaba dominado por la polarización política que perjudicaba las reformas significativas.

El IBP y sus socios usaron diferentes tácticas para influir sobre el debate sobre la reforma de la pensión en El Salvador. Es importante señalar que, además de generar evidencia para los encargados de las decisiones, trabajamos para socializar los hechos básicos sobre la reforma con el público en general.

Navegación en la polarización política

Nuestra estrategia inicial fue zanjar la división política. Junto con nuestros socios, coordinamos un foro que reunió a funcionarios del gobierno y a la sociedad civil en el espectro político. Con la colaboración de un experto en pensiones del Banco Mundial como referencia para analizar los aspectos críticos de los sistemas de pensión, diseñamos la agenda para incluir diferentes perspectivas, sin perder de vista el tema común: cómo evitar el incumplimiento del gobierno con respecto a las obligaciones de pensiones.

Al mismo tiempo, sabíamos que debíamos ir más allá de un círculo limitado de encargados de políticas y personas influyentes para incluir al público en general en este debate esencial. Al igual que en muchos países, El Salvador carece de un espacio formal para que los ciudadanos participen en las decisiones del presupuesto, por lo que nos decidimos a interactuar con diferentes organizaciones de la sociedad civil para generar evidencia y presentar el problema.

Para tal fin, trabajamos con el Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal (GTSF) con el objetivo de abrir la formulación cerrada del gobierno de la propuesta de la reforma de pensiones. Junto con la investigación sobre los costos e implicaciones de los diferentes escenarios para la reforma de pensiones, dirigida por la Fundación Nacional para el Desarrollo FUNDE), también ayudamos a los teóricos de la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) a producir un informe que mostrara cómo el diálogo social puede ayudar a legitimizar las instituciones públicas. Las dos fundaciones organizaron eventos públicos para compartir esta información con sectores más amplios de la sociedad civil y ayudar a cambiar el debate para que se base más en la evidencia y sea más inclusivo.

Para aportar nuevas perspectivas, FUNDAUNGO organizó una conferencia sobre la reforma de pensiones en América Latina, donde los expertos de la Universidad de Pittsburgh y la Comisión Presidencial Chilena sobre el Sistema de Pensiones interacturaron con funcionarios del ministerio de finanzas.

De la generación de evidencia a la resistencia de una propuesta inadecuada

El ejecutivo finalmente envió el borrador de una propuesta para la reforma de pensiones a la Asamblea Nacional en febrero de 2016. Propuso un sistema híbrido donde los ahorros existentes se transferirían a una base pública y los pensionados podrían realizar contribuciones privadas por encima del importe de los fondos públicos. A pesar de no contar con la participación de la sociedad civil, muchos esperan que la propuesta sea aprobada por la legislatura. Sin embargo, sorprendentemente la Asamblea decidió organizar audiencias públicas y solicitó los comentarios de la sociedad civil.

Las CSO aportaron una variedad de perspectivas a las audiencias: los teóricos de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) defendieron el sistema de inversión privada y expresaron su inquietud por el ajuste fiscal propuesto; FUNDAUNGO señaló que falta de detalles de cobertura y, siguiendo el ejemplo de Chile, insistió en mantener un diálogo abierto con los trabajadores; y FUNDE se enfocó en revisar la sustentabilidad y equidad del sistema, ya sea híbrido o no.

Al mismo tiempo, surgió consenso entre las instituciones financieras internacionales que , si bien la propuesta puede aliviar parte de la tensión financiera a corto plazo, era improbable que resultara sustentable a largo plazo. Aumentó el malestar con respecto a la propuesta cuando una campaña de medios con fondos privados la etiquetó como el “robo del siglo”, sugiriendo que era una maniobra del gobierno por desviar con mayor facilidad los ahorros de pensiones para otros fines. Al enfrentar una gran presión de todos los sectores, la Asamblea Nacional rechazó la propuesta en mayo de 2016.

La evidencia desempeñó un papel fundamental en resistir la propuesta de pensiones del gobierno. Si bien hizo poco por influir sobre el ejecutivo, la investigación de las CSO resultó esencial para aprovechar al máximo las audiencias públicas y generar debates en la dirección correcta. Sin embargo, la evidencia sola no sería suficiente para zanjar ña división ideológica ni para establecer una mayor participación ciudadana. Dada la amplia variedad de perspectivas, las CSO de todo el espectro político acordaron que se necesitaba un mayor diálogo social.

Fomentar el debate y la participación pública

Sabíamos que necesitábamos combatir el engaño y socializar el debate si deseábamos aumentar la participación civil con respecto a las pensiones. Iniciativa Social por la Democracia (ISD), una organización local con fuerte apoyo del nivel local, fue un socio ideal para ello.

Al haber completado un estudio sobre cómo se financian las pensiones en 16 municipalidades, la ISD lanzó una campaña sobre el derecho a la información y la participación destinada a los jóvenes y las comunidades locales, centrada en las pensiones. También realizó una serie en la radio nacional y organizó de giras por universidades donde los expertos entregaron materiales y respondieron preguntas relacionadas con las pensiones. Simultáneamente, la FUSADES lanzó una serie de video que explica cómo funcionan las pensiones y compara la propuesta de reforma del gobierno con el sistema existente y consolidó los recursos relacionados con las pensiones en un depósito en línea.

Abrir los canales para el diálogo y la información a fin de fomentar la participación informada resultó tan importante como la posición del gobierno al considerar propuestas específicas sobre la política.

El impacto de nuestro trabajo

Los diferentes puntos de entrada para influir sobre el debate de la reforma de pensión han obtenido resultados. Los salvadoreños actualmente pueden acceder con mayor facilidad a la información sobre pensiones y, de acuerdo con las encuestas de opinión, tienen un mayor conocimiento de la relación entre los fondos de pensión y la administración fiscal. Los movimientos sociales de pensionados han comenzado a participar más y solicitan acceso a información más específica sobre pensiones.

En respuesta al trabajo de la ISD, el gobierno se ha comprometido a continuar financiando el Plan de Pensión Universal. En términos generales, Roberto Lorenzana, el Secretario de Planificación Técnica de la Presidencia, ha reconocido públicamente las deficiencias en la implementación de la Ley Universal de Protección y Desarrollo Social y aceptó crear un espacio para el debate técnico sobre cuestiones de desarrollo y protección social. Recientemente, también admitió que la sustentabilidad a largo plazo es un problema y aceptó trabajar con el Banco de Desarrollo Interamericano para mejorar la propuesta y la situación fiscal.

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