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Mar-Apr 2015 No. 83

公开工程:为印度城市的透明而倡导

2014年,印度班加罗尔的一家公民社会组织“Janaagraha公民与民主中心”发起了“公开工程”的倡议,试图解决印度城市中人民生活质量低下的体制性问题。

提高透明度

“公开工程”倡议吸引了最基层的普通公众、选民代表和政府官员的参与,从他们那里收集数据,以期帮助印度的城市建立财务和运行上的透明度,并以此跟纽约、波士顿、伦敦和德班这些国际大都市相比较。时值印度政府宣布创建百佳城市,当地政府有望从中央政府竞争10亿卢比(1600万美元)的资金,公民参与是正式规划中不可或缺的组成部分,因而该倡议具有特别重要的意义。

该项目的周期与班加罗尔城市的财年周期相吻合,当城市的财年宣布开始,项目也随之启动。Janaagraha制作了“预算简报”,通过分析各选区和部门对基础设施(如道路、排水系统、公园)等投资的预算分配,使公众不再对城市预算有神秘感。例如,他们收集了班加罗尔2015-2016年各选区人均预算分配的信息,包括下面的地图,以帮助普通公众了解他们所缴纳的税在来年是如何花费的。

对公共工程/事业保持警觉

下一步是帮助公众和选民代表了解公共事业是如何实施的。“公开工程”倡议鼓励人们使用在线系统追踪城市项目的进展,这样普通公众就可以随时了解到他们所在的社区正在进行什么项目,项目的实施方或承包商是谁,费用是否和完成的工作相匹配等。“数字化公民审计”可以让用户对项目的满意度发表自己的意见,投票选出他们期望的模式,如参与式预算。目前这个倡议的在线平台已经对公众开放,包括了城市中所有在建工程的信息。

评估街道的质量:一条都不能少

要进行预算分配的分析,必须每年在社区层面对城市的基础设施和服务的质量做出评估。为了推动这项工作,Janaagraha开展了一项街道质量评分调查,由持有智能手机的志愿者将数据传输到在线平台,数据结果生成了一套完整的评分体系,用以衡量街道、选区乃至城市层面的基础设施和服务(如道路、饮用水、卫生、安全,等)的质量。

在线公民参与平台

该倡议的中期计划是,建立一个在线公民参与平台,整合所有这些信息和数据。这样,有关城市预算、工程、基础设施、公共服务、选民代表以及政府官员等信息将完整地呈现出来。如右图所示:

该倡议的最终目标是,公民能够参与印度城市工程的预算制定和监督。在线平台还可以成为一个讨论问题的中心,公众可以在此与他们的选民代表和政府官员共同进行探讨。

Janaagraha志在将这个倡议从班加罗尔拓展到印度其他城市,最终使世界上所有被类似问题所困扰的城市都加入到这个倡议的行列。

更多有关公开工程倡议,请联系:Ambar Nag at ambar.nag@janaagraha.org.

 

斯里兰卡:拓展预算问责的范围

确保预算工作能够做到尽职尽责,需要保持高度的警觉度,还需要有一定的制度性安排,以确保预算决策的透明。不仅要关注预算是如何花的,还要关注影响财政收入的预算是如何决策的。

以斯里兰卡为例,政府的财政收入有很大一部分来自对卷烟和酒类的征收的消费税。每年对卷烟征收的消费税高达600亿斯里兰卡卢比(约合4.4亿美元)。如果在税收决策上出现错误,将导致政府在财政上的巨大损失。

警觉度和公开可以提高问责

在斯里兰卡,调整消费税率的大权主要掌握在财政部手上,而财政部没能履行好这个职责,导致政府财政蒙受重大损失。占市场份额80%的几个大品牌卷烟的消费税从2006的70.8%下降到2012年的59%。

高度负责任地监测预算和财政流能够发现这些失误,将这些失误公诸于众能够加强问责。Verité研究中心在2014年就做到了这一点,在他们的敦促下,财政部于2014年的10月份将烟草的消费税调整到了2006年的水平。

如果缺少高度警觉,公众将被误导

然而上述调整只是障眼法,在烟草的消费税恢复到了先前水平的同时,政府取消了卷烟的增值税和其他营业税,实际上卷烟的税收还降低了14%。

因此要时刻保持高度警觉度,如有丝毫松懈就会出现倒退,同时要评估政府的作为只是做表面文章掩饰问题,还是采取了真正的改进措施。

透明机制最为可贵

Verité研究中心的分析发现,在过去的8年中,不断下降的卷烟税收让政府损失了760亿斯里兰卡卢比(约合5.58亿美元),这笔数额相当于该国政府最大的扶贫项目资金8年的总和 。

由于税收机制缺乏透明,致使公众对烟草税率的降低毫无察觉。因而,除了警觉和公开外,政府还需在制度上建立透明机制,对此类决策进行问责。

税收决策和支出决策同等重要

在斯里兰卡乃至世界各国,在治理和政策倡导时,公众的关注点大都放在资金的使用上,即敦促政府把更多的预算拨付到公共服务和扶贫项目上。然而这些诉求往往因为预算上的短缺而难以实现,因而需要更加负责任的宏观经济管理。斯里兰卡的案例表明,公众还可以关注到预算的另一面——税收。高度警觉地监督和反对不必要的税收减少,不使用于解决公众需求的公共资源受损,也是提高预算问责的重要环节。

更多相关信息,请联系:Nilangika Fernando at nilangika@veritresearch.org.

参与是一种新的透明

在IBP与世界各地的公民社会组织合作之初,我们的合作伙伴遇到的一个普遍和顽固的障碍是难以得到政府的预算信息。为此,IBP主要以“公开预算调查”以及相关活动为载体,协同其他从事公共财政活动的利益相关方,近年来着力推动预算信息的公开。这种努力初见成效:从几轮的“公开预算指数“可以看出,世界范围内的预算透明度都有了逐渐的改善,然而任重道远。

放眼世界,公民社会组织越来越多地通过获得政府预算信息来敦促政府更加负责任。尽管取得了很大成功,但是政府部门披露更多预算信息的同时,公民社会组织有效参与预算进程的程度并未由此而加深,政府部门的问责机制也未见实质性改善。出现这种情况有不同的原因,包括公民社会自身能力的限制、以及发布的预算信息的时效性和具体程度。但是阻碍公众和公民社会组织参与的一个主要障碍是缺乏参与预算进程的正式渠道。

为了评估政府在预算进程中在多大程度上让公民参与其中,IBP在2012年的“预算公开调查”问卷中对政府向公众提供的参与的正式渠道中增加了几个相关问题,结果显示,政府在加强公众参与方面明显落后于其信息公开的程度。这一发现也在IBP其他的研究中得到了印证,这表明各国有关预算的法律法规一般只提出了预算透明的要求,而对公共参与预算的规定要求甚少。

IBP在过去的两年中利用这些发现,力图找到公众参与进展缓慢的原因。在这一时期,我们同政府部门和其他公共财政利益相关方的讨论帮助我们更好地了解公众参与预算的阻碍是什么,同时也找到了一些国家鼓励公民参与的优秀范例。

支持公众参与的努力初见成效

2012年“预算公开调查”发现,政府在鼓励公众参与的实践普遍不足,有些国家根本没有这样的机制。然而2012年的“预算公开调查”之后,国际标准制定机构普遍采取了重要的举措,将公众参与预算作为预算透明的一个重要组成部分。

2012年,“全球财政透明倡议”(GIFT)颁布了10项财政透明的高标准原则,其中就特别包括了支持公民参与预算。随后,GIFT的原则被联大的一项决议所采纳。自此之后,GIFT发布了更为具体详细的报告,描述公众参与的主要要素,并提供了一系列在巴西、菲律宾和韩国的公众参与优秀实践案例。

其他国际标准的制定机构也如法炮制。2014年,经济合作与发展组织(OECD)发布了“预算治理原则”,特别强调“有关预算选择的争论应该包容、参与和实事求是”。同样是在2014年,国际货币基金(IMF)修订并颁布了其“财政透明优秀实践准则”,鼓励“政府为公民提供一个便利的解读预算政策的摘要,以及参与预算审议的机会”。最终,2013年,国际最高审计机构组织颁布了一个指南,确定了一系列方法和工具来促进公民参与审计进程。综上可以看出,改变的确在发生,尽管比IBP所期望的进步要迟缓。

公众参与的经验教训:担心和可能的解决途径

推动公众和公民社会参与预算过程,是IBP的最主要工作之一,因而审视和找到阻碍公民参与的制约因素对于我们来说至关重要。一般而言,政府宣称他们不能把公众参与作为优先考虑的托词通常有以下4种:

        公众参与在国家层面来说不切实际,因为这需要重建系统,以容纳数以百万计的市民的参与。目前已有不少解决办法可以消除这种担心。如果政府真心希望提供一个广泛公民参与的空间,技术可以解决这个问题。目前,美国各级政府已经开始召开在线市政会议,普通公众可以直接表达他们在预算上的关切和优先事项。韩国和其他一些国家设立了热线,以便公众可以举报在预算上的贪腐行为,以监督相关部门。其他一些国家的实例表明,在预算周期的某些阶段特别需要大规模的公众参与。例如,巴西政府率先尝试通过参与式预算制定来鼓励公民的广泛参与,印度政府则利用社会审计让数以万计的公民监督预算的实施。

但是,大规模的公众参与并不是唯一的选择。对于那些技术性的或者比较专项的预算决策,诸如涉及某个具体税收政策或者社会性项目,除了专家的参与外,还需要寻求相关公民社会组织、工会、大学代表的参与。通过这些有针对性的谘商、政府部门可以参考多种意见,在做出决策之前能够把最接近问题的人群的意见考虑在内。

为了推进这一进程,有些政府部门会收集和保存对不同事物感兴趣的个人和公民社会组织名录,以便当出现某一问题时,可以迅速联系到相关的个人和机构。要想获得这样一个名录,政府必须保证向各感兴趣的群体提供清晰和及时的信息,告诉他们如何进入这个名录,以及这个名录是如何编纂的,包括弱势和边缘社区的广泛代表都可以进入这个名录。

        公众参与将会导致预算分配的数量或补贴数额大大增加,会使财政入不敷出。那些持这种观点的人有时会建议,公众参与只需集中在预算的执行环节,而不是计划和制定上。然而,IBP对公众参与预算的研究表明,预算的民主参与和更高的预算赤字之间并不存在因果关系。却有证据表明,如果立法机关可以不受约束地改变预算,则有可能会导致财政支出和赤字的增加。有一些实例表明,一个强势的立法财务委员会可以通过修订已经报批的支出总额来抑制预算赤字。同样地,公众参与也可以减少人们对预算赤字缺乏控制的担心。广泛公众参与的好处在于,政府的决策者在权衡优先事项以作出无法避免的选择之前,可以得到各种不同的意见。

        公众直接参与预算决策会削弱立法机关批准和监督预算的职能。许多人认为,由民众选举出来的立法者足可以代表公众的利益,无需再由公众参与到预算事务中来。而IBP在世界各国开展预算工作的经验表明,公众参与机制可以在立法机关进行预算审议时注入新的知识和信息,以此弥补立法机关可能出现的失察。此外,许多国家立法机关在预算分析上的能力薄弱,学术团体的能力和公民社会团体的资源可以弥补这方面的不足,以提高立法机关预算决策的能力。

        很难衡量公众参与的程度,也很难确保参与机制能够真正使公民有能力参与预算的决策。持这种意见的人担心,公众参与的程度并不能消除弱势群体所面临的障碍,反而会强化富裕群体的力量。这种担心不无道理,但也不是不可解决。为了应对这一挑战,应该建立有效的法律框架,以保证弱势群体有充分的机会表达自己的意愿。此外,无论政府部门还是立法机构,都可以组织公众听证会,对于旨在施惠于本国最弱势群体的预算政策进行讨论。这些听证会可以分性别、年龄、收入或地区展示支出情况,以说明相关政策对不同人群的影响;或者可以像在某些国家实行的那样,立法者深入基层搜集相关信息,避免有些人员因无法参加听证会而听不到他们的声音。听证会之后,政府部门还应该给公众反馈,告之听取了他们哪些意见,对预算的计划和实施做出了哪些改进。

下一步行动

看到众多国际团体开始认同公众参与预算的重要性,我们感到非常振奋。现在人们争论的焦点不再是“我们是否应该这样做”,而是“我们如何能做得更好”。然而,对在国家层面上的全面参与的担心确实存在,公众参与机制是否能有效地让所有公民都在预算决策过程中和政府部门进行互动,依然存在巨大挑战。IBP敏锐地意识到,缺乏实质性的参与机制会削弱争取更大透明度的努力,因而建立参与机制将是IBP未来主要的工作重点之一。

首先,我们将利用“公开预算调查”来阐明,公众参与预算过程的必要性是毋庸置疑的,这是对政府问责的必要前提。我们将通过在该调查中开发参与指数来强调参与的重要性,向公众提供一个常规的和严谨的工具,用来衡量和追踪各国政府的表现。这个指数可以让政府部门、本国公民社会组织、出资方和其他相关方依据一套大家公认的指标来监督和推动改善。

其次,IBP将继续在“全球财政透明倡议”(GIFT)2015年的宏大计划中发挥带头作用,收集和记录整理世界各地在公众参与预算方面的取得的成功案例,并通过研究这些案例编写公众参与指南。我们计划在四次国家会议上讨论指南草案,各国政府和公民社会组织将思考这些原则是否适用于其本国的具体情况。GIFT将根据这些会议上的反馈意见修改指南,然后开发出一些列最佳实践,为形成国际准则和评价国家层面的执行情况奠定基础。

第三,IBP将利用研究成果、标准和最佳实践推动国际和地区发展机构为更加透明和更多公众参与预算而不懈努力,并支持合作伙伴在本国层面上的倡导工作。

 

投资机构是否关注财政透明?

2013年,IBP编辑了一本案例集,审视回顾财政透明的政治经济状况。特别是,该案例集对一些国家(如巴西、南非和韩国)在预算透明上取得重大进步的因素进行了分析评估。研究发现,取得进步的一个重要因素是政府的意愿,也就是政府向国内的私营部门和国际金融市场显示出的他们对财政责任的诚意。该研究还表明,预算透明和信用评级之间的正向关系,即预算越透明,信用评级越高,而政府公债的借款成本越低。这些发现进一步证明了IBP的观点,即投资机构,特别是主权债券市场的投资机构在推动政府部门改善预算活动的透明度方面可以发挥重要作用。尽管如此,我们仍需更好地了解投资机构对财政透明感兴趣所在,从而更好地让他们发挥作用,推动预算的更加公开。

2014年,IBP在同投资机构的合作上取得了两项重大突破。其一,IBP同金融软件、咨询和媒体大鳄彭博新闻签署了一项协议,允许彭博新闻社将IBP发布的所有四轮公开预算调查中的全部信息放到其数据终端上供其客户使用。彭博社要求IBP提供公开预算调查里面的数据,是因为它看到了这些数据与在某个国家投资的风险评估之间的联系。

其二,新兴市场投资者联盟(简称“联盟”)——一个由专业投资人(机构)组成的旨在推动他们所投资的新兴市场善治的非营利机构——开始了与IBP和“全球财政透明倡议”(GIFT)的合作。“联盟”于2010年在纽约成立,其成员包括了投资分析家、投资组合经理和投资银行家,他们共同的理念是“投资要负责,我们在行动”。

2014年12月,“联盟”在纽约举办了一项活动,期间,IBP专家和来自国际货币基金、世界银行和GIFT秘书处的GIFT会员们同投资者们一道共同探讨了新兴市场的财政透明状况。其后,在“联盟”的协助下,IBP对来自不同投资公司的10名分析家会员进行了一项调查,旨在更加深入地了解私营部门对财政透明的兴趣。尽管我们知道,这些参加调查的“联盟”会员不一定代表了整个投资界,但是IBP还是从中可以看到投资人最感兴趣四类数据,以及他们在鼓励政府提高预算透明度方面可以发挥的重要作用。

投资机构需要政府公开发布更多的财政和预算数据

多数参加调查问卷的人认为,财政透明是一个重要考量因素,直接影响了他们是否向某一国投资以及投资多少的决定。同时他们也认为,目前他们能够从政府部门(主要是国家财政部门和国家统计部门)得到的财政数据不能令他们满意。对于投资人来说,得到的数据越少,潜在的不为人所知的财政缺陷可能就越大。

几乎所有参加调查问卷的人都表示,他们强烈希望政府的预算和财政状况应向所有利益相关方公布。其中一位写道:“通过某些渠道而得到保密信息让我感到不舒服,其他投资人也应该得到这些信息。”

投资人愿意得到多样化的数据,包括财政规划及其结果,而不只是宏观经济汇总信息

人们通常认为,投资人(机构)只对宏观经济综合数据感兴趣,但是我们的调查显示,投资人所感兴趣的是更广泛的财政数据。调查让受访者从“公开预算调查”评估的8类预算文件中选择他们感兴趣的文件,在政府预算规划类文件中,他们表示对预预算书、政府行政部门的预算提案以及生效的预算中的数据感兴趣。在预算执行类文件中,他们认为年中审计报告比月度或季度报告更为有价值。让IBP感到意外的是,尽管审计报告是对政府预算实施的一个独立性的评估,调查的受访者对此的兴趣远不如他们对财务决算和年度预算报告感兴趣。

受访者也比较看重宏观经济预测、财政收入来源以及债务的多少及构成等信息,而对政府预算对宏观经济变化的敏感度或者政府财政的可持续性等信息则不那么感兴趣。此外,他们认为资产和非债务性负债数据比预测的长期政府债务(如社会保险、养老金等)的信息更重要。受访者还发现执行情况和其他非财务信息比有些预算性信息更有价值。

无论是公共财政部门还是私营部门,都强调计划的必要性。因而,受访者认为两年前预算的实际结果比支出的中期计划更重要,后者包含了本年度之后两年的预算计划。显然,投资人更注重财政的管理能力,而不是对未来的展望。

最后,受访者表示了他们对财政数据兴趣的多样性,希望得到的不仅仅是中央政府的预算,他们还希望得到预算之外的财政活动和实体的信息、地方政府的预算以及非财务性国有公司的信息。

投资机构未能有效利用世界银行、国际货币基金和IBP发布的新兴市场财政透明的报告

投资机构可以得到大量的政府预算信息,但是对政府预算透明的外部评估关注甚少。绝大多数受访者对世界货币基金的财政透明评估(即之前的“遵守标准和准则财政报告”)、IBP的“公开预算调查”或世界银行主持发布的“公共支出和财务透明项目报告”都知之甚少。

那些关注到这些报告的受访者表示,这些报告最重要的特点是,“国家之间的一致性和可比]性”,以及“覆盖面广泛”和“定量排名”,而“对财政数据质量的评估”、“对改革的建议”这些方面对于他们来说并不那么重要。根据这些反馈,IBP、国际货币基金以及”公共支出和财务透明项目”应该大力宣传“公开预算调查”和其他相关报告和研究成果,使投资人了解预算透明的信息。

投资人感兴趣的是通过各种论坛向政府部门传递财政透明的重要性

几乎所有的受访者都表示,他们已经或者愿意与政府官员交流有关财政透明不足或者财政数据质量缺陷的信息。然而,受访者更加热衷了解一些具体的方式方法以便它们能够进一步推动财政透明,并了解IBP、国际货币基金以及公共支出和财务透明项目的报告中哪些数据是对他们有用的。

调查的受访者还描述了他们目前与政府部门进行交流的渠道,主要包括面对面的会谈和参加投资人协会等。还有个别人认为“路演”(即当政府计划发行一个新的债券时,会派由财政部和中央银行组成的团队到纽约游说投资人)是讨论透明问题的最佳时机。另外一个同政府官员交流的机会是在投资人大会期间。此外,当投资人同政府官员一同出访某一国家时,也是讨论此类问题的好机会。

下一步行动

“联盟”在纽约召开的会议以及随后对投资人进行的调查,都揭示了投资机构目前对于财政透明的看法。这些新的发现将有助于IBP和GIFT决定如何更加密切地与私营部门合作,共同推动财政透明。

作为“全球财政透明倡议”(GIFT)的会员,“联盟”得出的正式结论使IBP和GIFT在与投资人讨论预算透明方面找到了一个重要的同盟。“联盟”计划让IBP和GIFT关注债券保险,以便IBP可以单独为那些发行债券的国家发布财政透明状况报告。这样的报告将披露这些国家财政透明的主要不足,提供我们的调查中投资人最关注的具体信息。接下来,“联盟”将寻求机会与相关部门探讨这些报告。IBP十分期待与不同的利益相关方合作,共同推动预算透明的真正改善。

IBP除了与“联盟”的各项合作计划外,还将在更广泛的投资机构中检验调查中的 发现,将活动的范围扩大到“联盟”以外的投资机构。